7年49城試點長期護理險，到底試出了啥？（長期護理險的困境與突圍）
長期護理保險是以社會互助共濟方式籌集資金，為社會個體在年老、疾病或傷殘而失去工作或生活能力的時候提供基本的生活照料及醫療護理保障服務的社會保險制度。
我國于2016年開始探索建立長期護理保險制度，彼時人力資源和社會保障部出臺《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，選擇上海、成都等14個省份的15個城市作為國家首批長期護理險試點城市，探索建立以長期處于失能狀態的參保人群為保障對象，重點解決重度失能老人基本護理需求的社會長期護理保險制度，也被視為“社保第六險”。
長期護理險試點進展
1.政策積極推進
2016年，人力資源和社會保障部印發《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》（人社廳發〔2016〕80號），將河北省承德市等15個城市作為長期護理保險制度試點城市，并將吉林和山東兩省作為國家試點的重點聯系省份。
2020年9月，國家醫保局、財政部印發《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》（醫保發〔2020〕37號），進一步增加北京市石景山區等14個試點城市，確立長期護理保險的社會發展導向，凸顯獨立險種地位。
2021年7月，國家醫保局辦公室、民政部辦公廳印發的《長期護理失能等級評估標準（試行）的通知》（醫保辦發〔2021〕37號）提出首個全國統一的長期護理失能等級評估標準，標志著我國長期護理保險制度建設邁出了關鍵一步。
2.運作模式有初步探索
長期護理險試點體系主要是由各地方醫保中心主管，負責政策制定、基金統籌管理、業務執行機構監管等，并與民政部門協同對定點護理機構的服務質量進行監控。社保長護險采取跟隨基本醫療保險的原則，參保對象包括城鎮職工和城鄉居民，僅小部分試點城市現階段只覆蓋了城鎮職工。
因尚處于探索階段，在不同的試點城市，長期護理保險的覆蓋人群范圍、籌資方式、護理形式與支付標準均有所不同。按照覆蓋人群范圍、籌資方式，試點模式大致可作以下分類。
從政策覆蓋人群范圍來看，我國各試點城市可大致劃分成以下幾類：
(1)覆蓋城鎮職工，如承德、上饒、重慶；
(2)不僅覆蓋城鎮職工，還覆蓋城鎮居民，如南通；
(3)覆蓋范圍最廣，覆蓋城鎮職工和城鄉居民，但同醫療保險一樣，在城鄉居民之間、普通居民與職工之間的保障水平有差異。
從籌資方式來看，我國各試點城市可大致分為四類：
(1)籌資資金來自三方面，分別由醫保個人賬戶/個人繳費、統籌基金、財政補助承擔；
(2)籌資資金由醫保個人賬戶/個人繳費和統籌基金兩部分構成；
(3)籌資資金來自統籌基金和財政補助；
(4)籌資資金由統籌基金完全承擔。其中，籌資標準在不同的試點城市間有所差異，在城鄉居民之間、普通居民與職工之間也有所不同。
考察長期護理保險各試點城市可以發現，大多數試點城市依據失能狀態時長和程度、接受長期照護服務的場所以及繳納醫療保險時限等條件，決定參保人長期照護服務的內容、時長與現金償付標準或比例，并由長期護理保險基金進行一定比例的分攤。其中，有的城市根據護理形式制定標準，有的城市根據人群劃分待遇支付標準，試點期間，每個城市有自己的獨特標準。
3.試點效果初顯
截至2022年3月底，長期護理保險制度覆蓋49個城市、1.45億人，累計享受待遇人數172萬，年人均減負超過1.5萬元，有效保障了老年人的長期護理需求，破解了“機構不能醫、醫院不能養、家庭無力護”的困局。
一是建立了長期護理保險制度框架，開始了以社會保險機制來解決老齡化問題的第一步。2020年，我國在第一批長期護理保險試點取得成功經驗的基礎上，又開展了第二批試點，這是對老年人護理保障問題在制度創新上的深度推進。2021年7月出臺的《長期護理失能等級評估標準（試行）》和2022年1月印發配套的《長期護理保險失能等級評估操作指南》首次建立了涵蓋日常生活能力、認知能力、感知覺與溝通能力等方面的綜合評估指標體系，讓長護險“保障誰”更加清晰，“保什么”更加精準。
二是試點地區中部分失能老人的長期護理服務得到了一定的保障，提升了他們體面和有尊嚴的生活質量，切實增強老年人的幸福感、獲得感。考慮我國當前的經濟發展水平、護理服務可及度及群眾需求等因素，雖明確試點階段從職工醫保參保人群起步，重點解決重度失能人員基本護理保障需求，但各試點地區可結合自身實際逐步擴大參保對象，建立與經濟社會發展和社會保障水平相適應的動態調整籌資機制。
三是長期護理保險可以有效銜接老年人群的醫療和養老問題。長護險基金為符合規定的機構和人員提供基本護理服務支付保險費用，并按照護理等級、服務提供方式等不同實行差別化待遇保障政策，有望高質量、高效率地解決老年人的健康護理和日常護理問題。
四是在一定程度上推動了當地護理服務市場、家政服務業和養老產業的發展，有利于促進養老服務產業發展和拓展護理從業人員就業渠道。目前依托已全面建成的全國統一的醫保信息平臺，開發建設了長期護理保險業務模塊基礎版，包括長護待遇管理、失能評估管理、評估量表管理等功能，為實現政府與養老機構之間數據共享提供必要條件。
保障缺口逐年增加
根據國家醫保局數據，自2016年首次展開試點以來，截至2022年3月底，社保長護險試點覆蓋了49個城市，社會長護險參保人數超過1.4億人，累計享受待遇人數有172萬人。而與上述相對應的，則是長期護理保障缺口擴大的困境。
由中國保險行業協會與瑞士再保險瑞再研究院聯合發布的《中國商業護理保險發展機遇——中國城鎮地區長期護理服務保障研究》（以下簡稱《報告》）顯示，2021年中國城鎮地區老年人長期護理服務保障缺口約為9217億元，約相當于長期護理服務保障需求的65%。隨著中國人口結構的趨勢性變化和居民生活水平的提升，預計長期護理服務需求將在2030年達到3.1萬億元，并在2040年達到近6.6萬億元，約相當于當前水平的5倍。在基準假設下，長期護理服務保障缺口將在2030年和2040年分別達1.9萬億元和3.8萬億元。
同時，從保障對象上看，當前絕大部分地區長護險的保障對象為重度失能或失智的老年人， 90%的試點城市并沒有覆蓋中度和輕度失能人員。保障范圍主要以基本生活照料費用為主，兼顧基本醫療護理費。從待遇給付標準上，長護險支付偏重于居家護理，并且各地通過設置不同的失能護理等級來細化給付標準。
目前49個長期護理保險試點城市中，各城市之間對長期護理保險的參保人員范圍劃分設置不同，部分城市僅限于城鎮職工，例如濰坊、濟南、日照，一些城市增加了城鄉居民醫保的參加者，只有極個別城市涵蓋了新農合的參保人。很難確定目前的參保人員已經覆蓋了試點范圍內全部需要長期護理保險服務的人。在服務內容方面，很多城市將長期護理保險的給付或是服務集中于醫療護理，對于失能人員的生活照料方面的服務項目亦存在明顯不足。
“叫好難叫座”
需要注意的是，目前長期護理險發展面臨著不小的挑戰。
公開資料顯示，長期護理保險籌資渠道主要有單一渠道和多元渠道兩種方式。單一渠道是指長期護理保險資金的籌集方式只有一種渠道來源，以基本醫療保險基金為依托，其資金來源主要從職工基本或居民醫療保險的繳納基金中劃撥，即個人和單位無需額外繳費。多元渠道是指籌集方式有兩種或兩種以上的渠道來源，各試點城市可以分別根據其實際情況在個人繳費、用人單位繳費、醫保基金劃轉和財政補貼等籌資渠道進行相應的組合或配合。
多位保險專家表示，從地方實踐來看，絕大多數試點地區通過優化職工醫保統賬結構、劃轉職工醫保統籌基金結余、調劑職工醫保費率、個人繳費等途徑籌集資金，初步建立了多元籌資機制。但是，從資金來源和籌資結構來看，還存在渠道單一、結構不合理的問題。總的來看，醫保基金占比較高，個人繳費占比較低，沒有體現保險權責對等原則，各方負擔還不合理。
“籌資成為了社保長護險發展的核心問題。目前，絕大多數社保長期護理保險籌資來源包含了醫療保險基金，這在一定程度上造成了對醫保基金的依賴，使長期護理保險無法持續而健康地成為一個獨立制度。隨著我國人口老齡化的進一步加劇，老年人數量持續增多，失能或失智老人數量漸創新高，支付范圍廣泛的醫保基金壓力會愈來愈大，對長期護理保險的籌資可能會造成直接的沖擊，影響長期護理保險未來長期的穩定發展。”上述業內人士進一步認為。
如何突圍：多方責任共擔形成合力
《報告》分析認為，提升全社會的長期護理服務保障是一個嚴峻且艱巨的挑戰。社會各方需要形成合力，探索建立多方責任共擔、可持續的長期護理解決方案。
“在宏觀制度方面，建議政府明確建立多層次護理保障體系，發揮商業保險在提供補充保障、滿足多元化需求、促進護理服務資源合理配置等方面的定位。在監管環境方面，建議行業監管機構逐步健全和完善保險行業基礎設施和制度環境建設，為長期護理保險產品的風險定價、風險管理、設計產品責任等工作奠定基礎。此外，出臺財稅優惠、拓寬資金投資范圍等方面的鼓勵性政策。在能力建設方面，建議保險行業加快探索適合中國國情的創新型保險產品，包括混合型保障產品、與健康醫療和養老金融產品的結合、保費支付方式創新等。”上述《報告》顯示。
同樣，來自中國保險保障基金有限責任公司謝荻帆撰文表示，建議政府有關部門完善失能等級鑒定、護理服務項目清單、護理服務質量評估等標準化規定，為險企增加護理服務給付提供產品設計和定價依據，進而促進商業長護險向專業化、規范化方向發展。行業應積極探索商業長護險發展路徑，引導保險公司全方位做好規劃布局。在保險公司高層明確戰略定位，做好中長期布局，在深入長護險產業鏈方面制定3年以上規劃路徑，同時避免與監管政策不匹配而出現政策風險。
也有保險人士建議，監管鼓勵和支持保險公司廣做調研，開發更多個性化和更有針對性的長期護理保險產品，延伸長期護理保險的服務范圍和服務內容。
比如今年6月，圓心惠保首席戰略官陳佳、戰略企劃經理鄒亮發表文章指出，“重疾型長護險”有望在商業長護險市場取得率先突破。
“‘重疾型長護險’解決長護險發展中面臨的兩大痛點，可滿足80%長護風險保障需求。包括規避長護數據缺失制約、提升客戶認知和接受度、滿足80%長護風險保障需求。‘重疾型長護險’將拓展重疾險責任，覆蓋對患者康復期護理費用的風險保障，對提升保險產品的重疾風險保障能力、減輕患者家庭長期護理負擔，提高患者及家庭對保險的體驗感和認可度，均有較大助益。”上述文章稱。
